NCS.Th.s.GV. Đinh Văn Liêm

                                                                                                                                  Khoa Luật – Trường Đại học Vinh

  1. Đặt vấn đề

    Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta hiện nay, vấn đề tiếp tục cải cách, kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và hệ thống chính quyền địa phương nói riêng trong đó có Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp là yêu cầu khách quan và tất yếu. Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương đồng thời đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do đó, việc xây dựng hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp có thực quyền để đảm đương đầy đủ vai trò, trách nhiệm là một yêu cầu bức xúc hiện nay. Với hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương và chức năng giám sát việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thì chức năng giám sát có vị trí, vai trò hết sức quan trọng đảm bảo HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân

    Nếu hoạt động của hệ thống cơ quan này có hiệu quả thì có thể nắm bắt và phản ánh đầy đủ ý chí, nguyện vọng của nhân dân, có thể đáp ứng kịp thời những mong muốn hợp pháp và lợi ích chính đáng của họ. Tuy nhiên, trong thực tế, hoạt động của Hội đồng nhân dân ở một số địa phương không thực sự hiệu quả, còn mang nặng tính hình thức, gây lãng phí vô ích ngân sách của Nhà nước và tiền bạc của nhân dân. Hoạt động của HĐND cần đạt được để góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền vẫn còn khiêm tốn, chưa tạo ra chuyển biến mạnh mẽ, căn cơ, biểu hiện như: quyết sách có lúc có nơi chưa đi vào cuộc sống; hiệu quả giám sát chưa cao còn tình trạng nể nang, ngại va chạm, tiếp xúc cử tri mang tính hình thức, tiếp công dân và đôn đốc giải quyết các kiến nghị chính đáng của công dân còn bất cập. Trong nhiều nguyên nhân hạn chế, vấn đề về cơ cấu tổ chức, bộ máy, số lượng và chất lượng đại biểu, cơ sở pháp lý, cơ chế thực thi quyền lực… vẫn đang là những thách thức. Mặc dù có đến bốn cấp cơ quan đại diện cho nhân dân, và riêng ở địa phương đã có đến ba cấp, song vẫn không đủ khả năng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp và chính đáng của họ. Vì thế, một thực tế tương đối phổ biến ở nước ta là khi nhân dân gặp phải những vấn đề bất bình, bức xúc thì không tìm đến các cơ quan đại diện mà chủ yếu đi nhờ cậy báo chí, các phương tiện thông tin đại chúng. Thêm vào đó, cách thức tổ chức Hội đồng nhân dân các cấp theo quy định của Luật hoàn toàn rập khuôn theo một mô hình, không có sự khác biệt giữa thành thị và nông thôn, giữa các khu vực địa lý khác nhau, đó là điều bất hợp lý cần khắc phục.

    Vì vậy, cần có giải pháp đồng bộ để hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân ở nước ta hiện nay.

  2. Một số giải pháp hoàn thiện tổ chức hoạt động của Hội đồng nhân dân ở nước ta hiện nay  

Thứ nhất, Cần đa dạng hoá chính quyền đô thị tuỳ theo quy mô và đặc điểm của đô thị. Theo Tôi các đô thị nên tổ chức theo 3 mô hình:

Các đô thị lớn cần tổ chức theo mô hình Hội đồng - Thị trưởng “Council –Mayor. Theo mô hình này Hội đồng là cơ quan đại diện của đô thị do nhân dân trực tiếp bầu ra. Hội đồng có thể ban hành luật có hiệu lực trong phạm vi địa phương mình, có thể thu thuế để giải quyết các vấn đề của địa phương. Cần bỏ cách phân loại đơn vị hành chính đồng loạt theo cấp mà phân theo tính chất cơ bản (đơn vị theo điểm dân cư) và trung gian (nhân tạo) có sự phân biệt giữa đô thị và nông thôn. Ở các đơn vị hành chính trung gian cần thiết lập bộ máy chính quyền gọn nhẹ, có chức năng chính là triển khai quyền lực nhà nước xuống các lãnh thổ. Còn ở đơn vị hành chính cơ bản phải thể hiện rõ rệt tổ chức quyền lực nhân dân, tự chủ và tự quản thông qua hình thức cơ quan đại diện. Theo hướng đó ở các đơn vị hành chính trung gian chỉ nên có cơ quan chính quyền là bộ máy hành chính nhà nước mà không cần có HĐND. các đơn vị hành chính cơ bản như xã, thị trấn, thị xã, thành phố thì nhất thiết giữ mô hình HĐND như hiện nay. Thiết kế lại các mối quan hệ giữa các cơ quan trong CQĐP và giữa cơ quan CQĐP với các cơ quan nhà nước cấp trên. Trong mối quan hệ giữa HĐND (nơi có Hội đồng) với cơ quan chấp hành của nó cần bảo đảm sự gắn kết giữa hai cơ quan này, nghĩa là không nên để cơ quan chấp hành đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước, trực thuộc cấp trên. Các chức năng quản lý hành chính vẫn giao cho HĐND và cơ quan chấp hành của nó thực hiện nhưng trên tinh thần tự chủ, dưới sự giám sát của một cơ cấu đại diện của cấp trên hoặc bằng pháp luật. Nghiên cứu chuyển một số cấp HĐND mà trước hết là HĐND ở các đơn vị hành chính cơ bản (xã, thị trấn...) sang chế độ chính quyền tự quản. Chính quyền tự quản là mô hình tổ chức CQĐP (thực hiện quyền lực công cộng) dưới hình thức phi nhà nước, tức không phải cơ quan quyền lực nhà nước hay hành chính nhà nước mà là những cơ quan tự quản đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân  bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân, thay mặt cho nhân dân quyết định những công việc xuất phát từ lợi ích của cộng đồng - những công việc mà nhà nước không cần hoặc cũng không có điều kiện thực hiện được - và thực hiện một số chức năng quản lý hành chính do cơ quan nhà nước cấp trên giao. Thiết kế lại bộ máy hành chính ở đây dưới hình thức Thị trưởng, Xã trưởng – là người đứng đầu Hội đồng tự quản, đồng thời chính là người đứng đầu cơ quan chấp hành của Hội đồng đó. Các chức danh này do chính Hội đồng bầu ra hoặc có thể để cho dân cư bầu trực tiếp.

 Thứ hai, Tính chất HĐND cũng phải được xác định lại phải gắn với việc đổi mới tổng thể mô hình tổ chức CQĐP nói chung nêu trên. Theo chúng tôi, HĐND sẽ tồn tại dưới ba hình thức chính sau:

-  HĐND là cơ quan đại diện cho nhân dân  địa phương như hiện nay nhưng chỉ tổ chức ở các đơn vị hành chính có tính chất cơ bản (như xã, thị trấn, thị xã, thành phố và tỉnh). Tại đây phải gắn Uỷ ban nhân dân trong hoạt động của HĐND chứ không theo hướng tách ra như hiện nay để bảo đảm thực quyền của HĐND.

Ở những đơn vị hành chính trung gian (huyện, quận, phường và kể các cấp khu nếu trong tương lai có lập ra) thì không cần có HĐND hoặc nếu có thì chỉ tồn tại như một cơ quan đại diện, tư vấn và giám sát bên cạnh bộ máy hành chính nhà nước.

-  Nghiên cứu thiết lập mô hình tự quản ở một số loại đơn vị hành chính cơ sở như xã , thị trấn. Khi đó HĐND  là cơ quan tự quản, hoạt động theo quy chế ngân sách địa phương, do nhân dân địa phương đóng góp để nuôi bộ máy của mình.

Thứ ba, Cần đổi mới chính quyền địa phương nói chung, HĐND nói riêng, để đa dạng hóa phát huy các hình thức dân chủ, bảo đảm quyền tham gia trực tiếp của nhân dân trong công việc nhà nước. Bên cạnh đó, cần kế thừa có chọn lọc kinh những nghiệm lịch sử nước ta như chế độ làng xã tự trị, các lý thuyết kinh điển và trào lưu mang tính quy luật của cộng đồng quốc tế để áp dụng một cách sáng tạo. Đó cũng là đáp ứng nhu cầu cấp bách của thực tiễn nêu trên. Trên cơ sở đó, “Thực hiện phân cấp hợp lý cho CQĐP đi đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao... Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của CQĐP. Nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND  và UBND các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”  (Mục XI.2 Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng lần thứ XI). Trong điều kiện hiện nay ở nước ta nên áp dụng nguyên tắc tản quyền, kết hợp phân quyền, bỏ nguyên tắc song trùng trực thuộc. Tản quyền kết hợp phân quyền chính là cụ thể hóa của tập trung dân chủ.

Thứ tư, Liên quan đến chương IX Hiến pháp 2013, điều quan trọng nhất là cần có quyết tâm đổi mới một cách triệt để tổ chức CQĐP, trong đó bao gồm những vấn đề sau:

- Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với CQĐP phân công thực hiện quyền lực theo chiều dọc: quyền lực nhà nước và quyền lực của cộng đồng dân cư địa phương.

- Chuyển từ nguyên tắc tập trung quyền lực về trung ương, về cấp trên sang nguyên tắc triệt để phân cấp cho địa phương, bảo đảm cho địa phương quyền chủ động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước theo nguyên tắc tự quản địa phương.

 - Chuyển từ việc tổ chức các cấp CQĐP theo kiểu cào bằng, cứng nhắc, do chính quyền trung ương ấn định chặt chẽ (các Ban HĐND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện như Nghị định 13/2008/NĐ-CP và Nghị định 14/2008/NĐ-CP sang từng bước  đa dạng hóa các chính quyền nông thôn, đô thị, với việc tổ chức bộ máy, biên chế và mức lương viên chức địa phương do CQĐP tự quyết định phù hợp với nhu cầu, hiệu quả hoạt động của CQĐP.

 -  Xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương đa dạng:

a) Ở đơn vị hành chính khu (nếu được thành lập) và huyện, quận, phường không có HĐND, chỉ có UBHC và thực hiện chế độ bổ nhiệm. Chủ tịch UBHC khu do Thủ tướng bổ nhiệm và bãi nhiệm. Thủ trưởng các đơn vị hành chính huyện, quận, phường do thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp bổ nhiệm.

b) Ở các đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung, thành phố, thị xã, thị trấn, xã đều có HĐND và Tỉnh trưởng, Thị trưởng, Xã trưởng đều do nhân dân trực tiếp bầu ra.

c) Chính quyền đô thị ở nước ta cần được tổ chức một cách đa dạng tuỳ theo mức độ lớn, nhỏ và đặc điểm của các đô thị:

- Các đô thị lớn nên tổ chức theo mô hình (Hội đồng - Thị trưởng (Council / Mayor). Hội đồng thành phố do dân bầu có thể  ban hành luật, có thể quyết định thu thuế địa phương để giải quyết các công việc chung của thành phố. Thị trưởng- Người đứng đầu cơ quan hành pháp của thành phố cũng do nhân dân trực tiếp bầu ra.

- Các thành phố du lịch như Đà Lạt, Hạ Long nên xây dựng chính quyền theo mô hình Hội đồng - Quản đốc (Council – Manager). Hội đồng thành phố do dân bầu trực tiếp là cơ quan quyết định các vấn đề quan trọng của thành phố bằng hình thức ra Nghị quyết. Hội đồng bổ nhiệm một Quản đốc là một nhà quản lý có kinh nghiệm được đào tạo chuyên sâu trong lĩnh vực quản trị công, kinh doanh và du lịch. Quản đốc được bổ nhiệm theo nhiệm kỳ, có thể tái nhiệm và có thể bị Hội đồng bãi nhiệm trước thời hạn.

- Các thành phố nhỏ (trực thuộc tỉnh), thị xã, thị trấn nên chọn mô hình Hội đồng - Uỷ ban (Council – Committee). Mô hình này gần giống với mô hình HĐND- UBND hiện nay, bao gồm một Hội đồng do nhân dân bầu trực tiếp (gọi là Hội đồng thành phố, Hội đồng thị trấn, Hội đồng thị xã) là cơ quan ra Nghị quyết, và Chủ tịch Uỷ ban thành phố/thị trấn/thị xã do Hội đồng bầu ra. Các thành viên Uỷ ban do Chủ tịch đề nghị và Hội đồng phê chuẩn.  Mô hình này cũng đề cao vai trò của người đứng đầu Uỷ ban và người này làm việc theo chế độ Thủ trưởng.

- Cần tăng cường tính chất tự quản, tự chủ của chính quyền địa phương bằng cách cho phép chính quyền địa phương cấp tỉnh có thể ban hành luật, ban hành thuế trong pham vi địa phương mình.

- Ở khu vực đô thị chỉ nên xây dựng chính quyền địa phương hai cấp là cấp thành phố và quận, bãi bỏ chính quyền cấp phường. Ở nông thôn vẫn duy trì chính quyền 3 cấp tuy nhiên cấp huyện chỉ có UBND mà không cần thiết có HĐND./.

Hội đồng nhân dân có vai trò quan trọng thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng ở địa phương, phát huy nền dân chủ, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, vì vậy, cần có nghiên cứu, đổi mới tổ chức hoạt động của Hội đồng nhân dân để Hội đồng nhân dân thực sự cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương.

 

 

Tài liệu tham khảo

  1. Đảng Cộng sản Việt Nam, Báo cáo chính trị Ban chấp hành trung ương. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ  XI. Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
  2. Quốc hội, Hiến pháp năm 2013, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
  3. Quốc hội, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
  4. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2009), Nghị quyết số 274/2009/UBTVQH12 ngày 16/01/2009 về danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, Hà Nội.